Parlamento e partiti deboli: nei fatti è il governo che fa le leggi

Una delle domande più comuni durante gli esami di diritto costituzionale, o di diritto pubblico, all’università è: “In Italia, chi fa le leggi?”. Ogni tanto capita che qualche studente risponda: “Il governo.” Fino a qualche anno fa, davanti a questa risposta, il docente avrebbe cortesemente invitato l’alunno a ripresentarsi al prossimo appello mentre, oggi, probabilmente, il professore reagirebbe in modo diverso. Non chiuderebbe il libretto dei voti dell’esaminando, anzi, lo inviterebbe ad argomentare la sua tesi. Il motivo di questo ipotetico atteggiamento risiede nel fatto che, secondo molti esperti, sarebbe già da tempo in atto una tendenza che punta a trasferire la potestà legislativa sostanziale dal Parlamento al governo. Il potere legislativo sempre più gestito da chi detiene il potere esecutivo. Ma il governo non fa le leggi. La Costituzione attribuisce questo compito al Parlamento, anche se il governo ha potere di iniziativa legislativa, quindi può proporre dei disegni di legge al Parlamento, che dovrà discuterli, modificarli e decidere se approvarli o meno. Oppure può, in caso di necessità e urgenza, produrre decreti-legge (dl), previsti dall’articolo 77 della Costituzione.

Un diritto dell’emergenza

Il Rapporto sulla legislazione italiana 2021, prodotto dall’Osservatorio sulla legislazione della Camera in collaborazione col Servizio Studi del Senato, conferma questa tendenza ad accentrare la produzione normativa sempre più nelle mani dell’esecutivo e sempre meno in quelle del Parlamento. Secondo questa analisi, infatti, su 213 leggi approvate dall’inizio della legislatura, ben 169 sarebbero il prodotto dell’impostazione governativa. Due riguardano la modifica del dispositivo costituzionale (legge sul voto ai diciottenni e taglio dei parlamentari) e 40 quelle di iniziativa parlamentare. In particolare, dentro le 169 leggi, 75 sarebbero i decreti-legge convertiti in legge e 94 i provvedimenti di iniziativa governativa. Se a questo si aggiunge il meccanismo del voto di fiducia, per il quale un esecutivo blinda un provvedimento e costringe la maggioranza alla sua approvazione, pena le dimissioni del governo stesso, si capisce come la potestà legislativa sostanziale si sia spostata verso Palazzo Chigi. Tra quei 75 decreti-legge convertiti, per esempio, in 37 hanno conosciuto l’approvazione tramite il meccanismo della fiducia.

Naturalmente, l’utilizzo della decretazione d’urgenza durante la pandemia è pienamente comprensibile. L’aumento di questo meccanismo legislativo, che nella scorsa legislatura, a parità di tempo, aveva prodotto 14 provvedimenti in meno, è giustificato da questo motivo. Persino la dimensione degli atti è cambiata, passando da una media di 3.500 caratteri a circa 5.500. Sono decreti lunghi, complessi, che in molti casi servono per derogare a situazioni normali e promuovere un “diritto dell’emergenza” funzionale alla risoluzione di problemi più che urgenti. La novità, però, non è il ricorso a questo stratagemma legislativo, semmai lo è il suo incremento. Perché la tendenza a indebolire la funzione legislativa delle Camere si manifesta da tempo, ben prima che si presentasse la pandemia. Inoltre, il rapporto 2021 nota come il continuo utilizzo dei decreti-legge porti con sé una serie di problematiche che stressano i lavori parlamentari, rischiando di ostacolare il loro corretto funzionamento. Il caso della confluenza, per il quale un dl si insedia nel corpo di un altro, perché trattasi di materia affine, oppure l’elemento dell’intreccio, a causa del quale un decreto posteriore abroga parti del precedente, sono solo alcune delle complicazioni verificatesi. Fenomeni estremamente rapidi, di ingorgo legislativo, che non lasciano il tempo alle Camere di analizzare a fondo i provvedimenti governativi. E la palla finisce per restare quasi interamente nelle mani dell’esecutivo.

Un Parlamento trasformatore

I dati mostrano come l’istituzione parlamentare stia cercando di proteggere il ruolo del “Parlamento trasformatore”. In questa diciottesima legislatura, infatti, sono stati approvati circa 3676 emendamenti ai decreti legge, con la partecipazione massiccia dell’opposizione che, seppur di volta in volta modificata a seconda del cambio di maggioranza, ha contribuito per almeno 839 di questi. Numeri positivi che, però, non sembrano sufficienti a tutelare l’autonomia legislativa di Camera e Senato. Questi dati, infatti, devono essere letti insieme alle percentuali che testimoniano il consolidamento di un altro fenomeno: il “monocameralismo alternato”. Le forze politiche, per accorciare i tempi dell’iter di conversione del dl, si accordano per apporre eventuali modifiche all’atto solo in una Camera. Una volta approvato e spedito nella Camera successiva, si passa direttamente alla votazione, senza ulteriori interventi. L’alternanza risiede nel fatto che, al provvedimento successivo, le due Camere invertiranno i propri ruoli. Nei primi tre anni della XVII legislatura, l’83,6% delle leggi di conversione è stato approvato con questo metodo. Nella XVIII siamo già al 91,5%. Se alla conseguente compressione dei tempi di discussione, si aggiunge l’indiscrezione secondo la quale molti degli emendamenti sono eterodiretti da funzionari ministeriali, si comprende come il controllo del governo si verifichi su tutti i passaggi dell’iter legislativo.

Molti costituzionalisti non sono affatto sorpresi dallo stato delle cose. Alcuni non mancano di far notare come l’indebolimento di una funzione corrisponda al rafforzamento di altre. Il Parlamento non avrebbe perso la sua forza, ma la starebbe esercitando in altri ambiti, specialmente nella fase di indirizzo e controllo attraverso gli atti di sindacato ispettivo (mozioni, risoluzioni, interrogazioni, interpellanze e ordini del giorno). Proprio un o.d.g., firmato dall’On. Ceccanti e approvato con 464 voti a favore, impegna il governo a fare di tutto per evitare il fenomeno della confluenza tra i decreti. Paradossalmente, sembra un ritorno alle origini. I primi Parlamenti nascono con l’obiettivo di controllare i poteri del re, o dei ministri del re, non certamente con il compito di fare le leggi. Ma la tendenza non è solo relativa al caso italiano e anche in altri paesi europei si sta manifestando questo appiattimento sulle volontà dell’esecutivo. In Francia il 75% degli atti normativi è di produzione governativa, mentre nel Regno Unito si tocca addirittura l’85%.

La soluzione? Partiti più forti

Indubbiamente, la velocità con cui certe decisioni devono essere prese a livello sovranazionale e la complessità delle tematiche, che necessita l’utilizzo dei mezzi e delle articolazioni statali, spingono ad accentrare l’elaborazione delle norme nelle mani del governo. Però c’è di più. Nel delicato rapporto tra i poteri dello Stato sembrerebbe applicarsi il principio della fisarmonica. Anche se normalmente viene utilizzato per giustificare la crescita dei poteri del Presidente della Repubblica, si potrebbe estendere il ragionamento anche agli altri organi. Pur rimanendo nel quadro delle prerogative costituzionali, se il Parlamento riduce la propria funzione legislativa, il governo, allargando le proprie funzioni come una fisarmonica, supplisce alle debolezze dell’altra istituzione. Il sistema cambia e si adatta alle difficoltà che incontra.

Il problema è che l’Italia è una Repubblica parlamentare e la modifica del sistema, a lungo andare, rischia di implicare un cambiamento della forma di governo. Un tentativo che è stato già perpetuato due volte in passato, con i referendum del 2006 e del 2016, e che gli italiani hanno vigorosamente bocciato. Per evitare questa deriva, le Camere dovrebbero riappropriarsi pienamente del proprio compito principale e riespandere la loro fisarmonica. Per farlo, però, al corpo istituzionale occorrono muscoli che, saldandosi all’ossatura generale dello Stato, ne garantiscano il movimento, quindi il funzionamento. Servono, insomma, i partiti politici. Sono loro, attraverso le proprie proiezioni nelle Camere, a permettere il necessario collegamento tra piazze e palazzi, tra le istanze popolari e le loro trasformazioni in diritto vigente. La debolezza dei partiti incide sul lavoro dei gruppi parlamentari e comporta un indebolimento di fatto delle potenzialità di Camera e Senato. Anche se i gruppi non possono essere considerati come un “potere dello Stato” (a differenza del singolo parlamentare, che rappresenta la Nazione), chi vuole un rafforzamento del Parlamento deve lavorare per un parallelo rafforzamento del sistema partitico. Una sfida politica collettiva che, ben oltre i confini nazionali, richiederà soggetti nuovi, attrezzati a rispondere alla complessità dei tempi moderni.