Ma quale regionalismo differenziato. Sarà asimmetrico e ingiusto

L’art. 116, comma 3 Cost., consente alle sole Regioni ordinarie di chiedere l’attribuzione di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» concernenti le materie contenute nell’elenco dell’art. 117, comma 3, Cost., nonché alcune di quelle indicate dal secondo comma del predetto articolo, ad oggi di competenza esclusiva statale.
Questa norma, apparentemente una sorta di lettera morta, tanto che il legislatore costituzionale del 2005 (ma anche, sebbene solo inizialmente, il disegno di legge di revisione della seconda parte della Costituzione c.d. “Renzi-Boschi”, poi reintrodotta con l’emendamento Finocchiaro-Calderoli) ne aveva addirittura previsto l’abrogazione, sta riemergendo nei suoi aspetti più vitali e allo stesso tempo controversi.

il regionalismo che spacca l'Italia
La prospettiva di maturazione del regionalismo italiano rispetto alle intenzioni della Costituzione, infatti, è stata da sempre distonica rispetto agli obiettivi di devoluzione di poteri e funzioni, nonché discontinua nel percorso, muovendosi tra inattuazioni, apparenti devoluzioni e tentativi di razionalizzazione del sistema attraverso impostazioni centralistiche.
C’è chi ha condivisibilmente evidenziato un utilizzo congiunturale (Prof. Andrea Patroni Griffi) per quanto concerne la definizione del ruolo delle autonomie territoriali, in particolare anche a seguito dei risultati elettorali regionali ed europei e delle vicende politiche che hanno visto la Lega prendere una posizione netta su temi particolarmente delicati.

Tutto è iniziato dal contratto di governo

Non è un caso che il regionalismo differenziato (in realtà, asimmetrico per come è stato concepito) è individuato come uno degli obiettivi del programma di riforme (poco) giallo (molto) verdi che ha permesso la formazione di un Governo di compromesso retto da accordi vestiti da una forma contrattuale privatistica, dal contenuto incongruente, ideologico e, per quel che concerne la parte sul riconoscimento di ulteriori forme e condizioni di autonomia, caotico.
Il percorso intrapreso dalle Regioni capofila (Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna) nasce attraverso una modalità piuttosto ambigua e rischia di proseguire nel solco di incostituzionalità diffuse (come ha rilevato il Prof. Alberto Lucarelli).

  • In primo luogo, perché a prescindere dalle intenzioni più o meno nascoste di secessione dei ricchi (come definita dai Proff. Adriano Giannola e Massimo Villone) ricavabili dai quesiti della legge della Regione Veneto n. 15/2014 (ridimensionata dalla sentenza n. 118/2015 della Corte costituzionale), il punto di partenza è un pre-accordo con il Sottosegretario di un Governo in carica esclusivamente per il disbrigo degli affari correnti, ma ponendo così i presupposti per qualcosa di evidentemente straordinario: l’attuazione di una disposizione costituzionale.
  • In secondo luogo, per l’incredibile alone di segreto attorno alla trattativa tra il gruppo maglia rosa e lo Stato, costellato da ben 85 incontri che hanno partorito bozze di intesa rese conoscibili solo nel momento della loro definitività prima nei contenuti generali (28 febbraio 2019), poi nei contenuti specifici (9 luglio 2019).
  • In terzo luogo, per la richiesta integrale di tutte le materie devolvibili in modo sostanzialmente uniforme: appare verosimile il rischio di generare un effetto emulativo per cui, se la specializzazione riguarda tutti e tutte le materie devolvibili, viene meno la ragion d’essere della stessa specializzazione.
    Non solo, se si prende in considerazione il contenuto delle materie richieste e l’ambito dei poteri devolvibili, si rischia di replicare l’errore compiuto nel 2001, attribuendo alla potestà concorrente delle Regioni mere etichette o indicazioni vaghe: alcune contenutistiche, altre finalistiche, alcune circoscritte, altre trasversali perché coacervi di interessi che sono tenuti insieme da idee o ideologie senza alcun contenuto ontologico.
  • In quarto luogo, in relazione alla controversa vicenda della legge di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., auspicabile almeno per l’individuazione del perimetro entro il quale è possibile ammettere il riconoscimento di quali «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia».
    Considerare tale legge inemendabile, paragonando il procedimento ex art. 116, comma 3, Cost., a quello con le intese (art. 8 Cost.) ovvero alla ratifica di trattati internazionali (art. 80 Cost.) appare una evidente forzatura della lettera costituzionale per tre ordini di motivi.
    Preliminarmente, sull’invocata procedura ex art. 80 Cost., non pare che il Veneto possa considerarsi uno Stato indipendente o una Repubblica titolare del potere di stipulare trattati internazionali.
    Ulteriormente, attraverso la legge di approvazione delle intese tra lo Stato e i culti acattolici è prevista la tutela di una minoranza religiosa, oltre alla finalità di preservare la diversità e la separatezza del culto rispetto ad una maggioranza che non metta mano ai sancta sanctorum della confessione (l’art. 116 tutela, invece, l’interesse nazionale).Ancora, la legge di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost. non deve recepire passivamente un’intesa, ma va approvata «sulla base di un’intesa»: per cui l’espressione complessiva della disposizione in esame non può che farci propendere verso l’ammissibilità di emendamenti al contenuto dell’intesa stessa.
    Dopotutto, se il Parlamento può decidere di respingerla, non si comprende perché non possa apportare delle modifiche in senso migliorativo.

Sul punto, va presa in considerazione anche la tipologia pluralistica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni rispetto alla legge di approvazione delle intese: mentre le Regioni si collocano nell’ambito dello Stato-comunità, le minoranze religiose acattoliche si collocano nella dimensione dello stato-persona nei confronti delle quali il Parlamento è in una posizione subordinata rispetto ai limiti che il costituzionalismo classico impone alla limitazione del potere.

Dunque la legge è emendabile

no al regionalismo differenziatoCiò ammetterebbe ancor di più l’emendabilità della legge di attuazione rispetto alla legge di approvazione delle intese, fermo restando il principio pattizio che in ogni caso impone una negoziazione di sponda sui profili contenutistici che il Parlamento ha respinto ovvero modificato.
Profili critici che rischiano di generare un conflitto ben più consistente, dal punto di vista quantitativo e qualitativo, rispetto a quello conosciuto dalla dottrina pubblicistica e dalla Corte costituzionale all’indomani dell’attuazione del Titolo V.
Eppure, il disegno del Costituente si poneva una logica diversa: strutturare uno Stato accentrato (art. 5 Cost.), pur nel riconoscimento delle autonomie (art. 114 Cost.). Per attuare fino in fondo un regionalismo differenziato e non asimmetrico (cioè diseguale e sperequato), senza correre il rischio di rompere l’unità nazionale intaccando uno dei principi supremi dell’ordinamento, tra cui vi è senz’altro (e non solo) l’art. 5 Cost., è necessario preliminarmente individuare una metodica generale nel quale rientrino alcuni limiti di sistema.

Il rischio della disuguaglianza

Nel merito, per l’individuazione di contrappesi rispetto al rischio della diseguaglianza, non si può che richiamare i principi fondamentali della Costituzione italiana: solidarietà (art. 2 Cost.) eguaglianza (art. 3 Cost.), unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), partecipazione dell’Italia all’Unione Europea (art. 11 Cost.), principio di equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico (art. 81 Cost.), perequazione (art. 119, comma 4, Cost.), interesse giuridico ed economico unitario, nonché tutela dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 120 Cost.): un pacchetto di norme che non può essere messo da parte e scompaginato per creare un sistema anomalo di regionalismo asimmetrico, come se fosse un corpo dotato di gambe, ma senza un cervello.
Nella Costituzione la solidarietà è concepita in funzione dell’eguaglianza e della riduzione delle diseguaglianze; tanto costituisce la cornice entro la quale lo Stato e le Regioni devono muoversi.

Va evitato il disgregarsi dell’interesse nazionale

costituzioneQui, al contrario, è stato inaugurato un percorso anomalo nell’ambito del quale si cerca di far germogliare qualcosa che rischia di essere molto lontano da un regionalismo differenziato, lontanissimo da un modello di Stato federale, ma pericolosamente vicino ad un sistema asimmetrico in cui, rispetto al nobile obiettivo di emancipazione della responsabilità politica degli enti territoriali e dei rappresentanti dei territori, si rischia di andare in contro ad un conflitto faticosamente componibile di interessi territoriali contrapposti, disgregando l’interesse nazionale, in particolare nella parte in cui rimane funzionale alla garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini.
La divergenza tra l’asimmetria e la differenziazione non è di poco conto: nel primo caso pare ammettersi non soltanto una idea più o meno marcata di differenziazione, ma anche un anelito di diseguaglianza rispetto alle materie devolvibili. Diversamente, l’aggettivo differenziato, pur riconoscendo le diversità regionali rispetto a tali materie, suggerisce l’idea di un sistema regionale unito nella diversità dove l’interesse nazionale, pur arretrando, non viene sacrificato integralmente, ma posto come contrappeso ad una possibile frattura tra i diversi territori.