Le 4 criticità
del Recovery Plan
Ecco come superarle

La scadenza più urgente del neonato governo Draghi è il 30 aprile 2021, data entro cui si dovrà presentare il Recovery Plan, ereditando il lavoro svolto dal governo Conte, che è stato oggetto di una contestazione tanto aspra da averne causato la crisi. Cosa farà Draghi? Riscriverà il Piano daccapo o lavorerà in continuità con la bozza già presentata da Conte alla UE? Quali criticità dovrà
affrontare?

La polemica incendiaria condotta da alcune forze politiche sul PNRR presentato in bozza il 6 dicembre 2020 è per diversi aspetti, grottesca. Alla luce di una lettura attenta dei documenti, le accuse di ritardi, segretezza e inconsistenza risultano alquanto infondate. Il 12 gennaio 2021 è stata presentata una seconda bozza del PNRR che è stata considerata curiosamente – anche da chi aveva criticato la prima versione – come molto migliore della prima, ma che in realtà non ne coglieva le vere criticità. La situazione oggi non permette di essere ottimisti per il futuro, nemmeno considerando che a governare i prossimi passaggi sarà una mano robusta.

Criticità 1: I tempi di attuazione

Secondo i dati resi disponibili dall’Agenzia della Coesione attraverso il sistema VISTO “Visualizzazione Interattiva della Stima dei Tempi di attuazione delle Opere Pubbliche”, in Italia la realizzazione (progettazione e costruzione) di un’opera infrastrutturale di medie dimensioni (10 milioni di euro) richiede, in media, circa 7 anni, all’interno di una forchetta compresa fra 4 anni (nei casi più virtuosi) e 11 anni (nei casi peggiori). La situazione peggiora sensibilmente con il crescere dell’opera: per un’opera di 50 milioni di euro, il tempo medio di attuazione è di circa 9 anni. A ostacolare l’attuazione sono spesso i “tempi di attraversamento” tra la fine di una fase procedurale e l’inizio di quella successiva che, secondo le stime dell’ACT, rappresentano in media
circa la metà della durata complessiva di un’opera. Questa situazione comporta rischi molto forti, apparentemente poco percepiti. La Commissione autorizzerà i pagamenti sulla base del raggiungimento di milestone e target entro la fine di agosto 2026. Inoltre ci sono altre due scadenze impegnative: il 31 dicembre 2022 è il termine entro cui almeno il 60% delle sovvenzioni dovrà essere impegnato e il 31 dicembre 2024 entro cui la parte rimanente dei costi dovrà essere oggetto di impegni giuridicamente vincolanti.

Criticità 2: Il sistema di gestione dei progetti pubblici

L’allarme sui tempi di attuazione del Piano mette il governo di fronte a necessità molto urgenti. Il tema sul tavolo è quello di una grande riforma del sistema di gestione dei progetti e dei programmi d’investimento, vero tallone d’Achille della spesa pubblica, senza la quale l’attuazione del PNRR appare chiaramente irrealistica. Questa riforma dovrebbe allineare il sistema di gestione al ciclo di progetto e di programma della UE, con la predisposizione di un manuale operativo a supporto di tutti gli enti pubblici e privati che partecipano all’attuazione del PNRR. Essa dovrebbe inoltre definire un ciclo di progetto e sistemi di procurement compatibili con le scadenze previste dal Piano.

Criticità 3: La selezione dei progetti

La lettura dell’elenco degli interventi previsti suscita preoccupazione. Ci si aspetterebbe, da un Piano così ambizioso, che gli interventi prescelti fossero “i migliori”, quelli in grado di produrre un balzo in avanti del nostro Paese nei grandi ambiti di intervento di Next Generation EU, di trasformare alle radici la nostra economia e la nostra società.  In realtà, non vengono rese accessibili (ammesso che esistano) analisi e informazioni che permettano di capire quali siano l’utilità e i vantaggi di questi progetti. Né è chiaro quali siano i punti di forza e le priorità, auspicabilmente determinate dall’interesse pubblico, che hanno portato questi progetti (e non altri) ad essere identificati.

Criticità 4: La governance del Piano

Una sfida così ambiziosa richiede un’organizzazione adeguata. Appare purtroppo inimmaginabile  come dimostra l’esperienza di attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali  che il sistema di esecuzione, monitoraggio e controllo possa essere gestito da soli funzionari pubblici. Nella bozza del Piano si era saltato l’ostacolo affidandosi a una struttura organizzativa esterna ai ministeri, che però è stata fortemente criticata per la sua temuta autoreferenzialità e la conseguente deresponsabilizzazione dei ministeri coinvolti.

Alcune proposte concrete per superare le criticità attuali

Che cosa dovrebbe fare concretamente il nuovo governo? Il piano del governo Conte è di alta qualità o va riscritto daccapo? Noi riteniamo che i tecnici che hanno preparato il Piano abbiano fatto un buon lavoro per quanto riguarda l’impostazione generale del Piano, peraltro sufficientemente condivisa e apprezzata anche a Bruxelles. Non avrebbe senso quindi gettare alle ortiche il notevole lavoro svolto e ci si dovrebbe piuttosto concentrare, nel breve tempo a disposizione, a risolvere le criticità del sistema attuale. In particolare come si è detto:

 la debolezza del sistema italiano nell’identificazione dei progetti e nella loro selezione in base a criteri di efficacia; ciò è particolarmente critico tenendo conto della ravvicinata scadenza del 30 aprile 2021

 l’inefficiente sistema di gestione dei progetti, che non consente, in assenza di una specifica riforma, di rispettare le scadenze di attuazione.

 La governance del Piano

Riguardo a quest’ultimo punto appare opportuno, considerata anche l’urgenza e la gravità delle questioni, coinvolgere la struttura dei ministeri che Draghi intenderà predisporre, integrandola però con una solida struttura di supporto formata da società di consulenza internazionali specializzate nella gestione di programmi d’investimento.

Cosa vogliamo dire nello specifico? Che a valle delle funzioni di coordinamento politico, da garantire con un Comitato di indirizzo dei Ministeri maggiormente impegnati nell’attuazione, l’organizzazione (facciamo riferimento alla terminologia del program management) dovrebbe modellarsi su:

 un robusto Program Management Office (PMO) centrale, in Staff al Ministro per l’attuazione del Piano, specificamente nominato, che definisce il ciclo di programma e standardizza le procedure per l’intero sistema organizzativo;

 sei PMO di supporto (supponendo che restino le 6 Missioni attuali), con più spinte competenze settoriali, dedicati all’attuazione di ciascuna Missione;

 una rete di agili Project Management Office, in ciascuno dei Ministeri, Enti locali o Operatori economici con il compito di facilitare, armonizzare e coordinare gli apporti nei programmi; e

 un Comitato consultivo, costituito da rappresentanti di alto profilo delle categorie produttive, Università e Enti di ricerca, per la sorveglianza dell’attuazione.

In conclusione si ritiene che si dovrebbe procedere alla revisione e all’aggiornamento dell’identificazione dei progetti del Piano, con tecniche uniformi che evidenzino la struttura logica di ciascun intervento rispetto alla situazione di partenza. Andrebbero quindi immediatamente definiti il Program management plan, ovvero il piano generale di attuazione, e il Procurement plan (piano di attuazione delle singole componenti del piano da realizzare a gara) con il relativo programma temporale. Le fasi successive consisterebbero nella formulazione dei singoli progetti e nella
puntuale valutazione della reale fattibilità di ciascun intervento; nella conferma/revisione della decisione di finanziamento di ciascun progetto; ed infine della fase di attuazione di ciascuno dei progetti approvati e del programma di investimenti e riforme nel suo complesso.

Tenendo conto di queste criticità, è possibile sintetizzare le attività necessarie per l’attuazione del Piano, e la loro sequenza logico-temporale articolata nelle tre fasi principali, in coerenza con le scadenze indicate dalla Commissione Europea.

Fase 1. Definizione del Piano: fino al 30/04/2021

• Identificazione degli Investimenti (progetti e programmi), precisando i criteri di selezione anche in funzione della fattibilità nei ristretti tempi di attuazione e specificando per ciascun progetto, con tecniche uniformi: Baseline, Obiettivo, Milestone, Target, Stima di Costo, Finanziamento.
• Identificazione delle Riforme, comprensive del sistema di project e program management, con stima dei costi e dei tempi.
• Definizione della governance e delle modalità di Implementation, comprensiva di struttura organizzativa, metodologie e timeline.
• Descrizione degli Impatti, con indicazione dei benefici di lungo periodo di investimenti e riforme, in linea con gli obiettivi strategici del Next Generation EU.

Fase 2. Messa a regime del Piano: fino al 30/10/2021

• Creazione e messa a regime del sistema di project e program management, costituita dalla rete di PMO centrale, di missione e locali.
• Formulazione e procedure operative per l’esecuzione degli Investimenti e delle Riforme, con preparazione dei documenti di gara.

Fase 3. Esecuzione e controllo del Piano: fino al 30/12/2026

• Esecuzione degli Investimenti e delle Riforme, con aggiornamento del Piano e gestione dei pagamenti con approccio performance-based.
• Monitoraggio e controllo dell’avanzamento, con approvazione delle inevitabili varianti per migliorare efficienza ed efficacia degli interventi.
• Chiusura del Piano.

L’ingegner Angelo Bianchi, Project Management Professional è esperto di public procurement (preparazione e gestione di gare e contratti pubblici finanziati dall’Unione europea).

L’ingegner Antonio Valerio Di Michele, direttore di società di ingegneria internazionali, ha coordinato programmi di investimento multisettoriali del gruppo Banca Mondiale e della Commissione europea.